2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，提出搭建我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的二十條政策措施（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，指出“建設(shè)數(shù)字中國是推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐”。同年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出將組建國家數(shù)據(jù)局。這一系列重大政策文件緊鑼密鼓出臺，將做強、做優(yōu)、做大數(shù)字經(jīng)濟擺在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的突出位置。從國家頂層設(shè)計來看，組建國家級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，是落實習(xí)近平經(jīng)濟思想將數(shù)據(jù)確立為生產(chǎn)要素的重要舉措，是統(tǒng)籌構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的機構(gòu)創(chuàng)新，將在發(fā)揮數(shù)據(jù)要素驅(qū)動作用、培育數(shù)據(jù)要素市場、形成數(shù)據(jù)價格鏈等方面產(chǎn)生深遠影響。

　　一、將數(shù)據(jù)確立為生產(chǎn)要素的重要意義

　　早在二十多年前，習(xí)近平同志在“數(shù)字福建”和“數(shù)字浙江”的戰(zhàn)略部署中，就開始了對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的系統(tǒng)思考。在“數(shù)字福建”戰(zhàn)略構(gòu)想中，習(xí)近平同志強調(diào)要以數(shù)字為著力點，攻占信息化建設(shè)的戰(zhàn)略制高點，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志提出“數(shù)字浙江”戰(zhàn)略，后來成為浙江“八八戰(zhàn)略”的方針指引。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟高度重視，數(shù)據(jù)成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。2013年7月，習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院考察工作時，將海量數(shù)據(jù)形象比喻為工業(yè)社會的石油資源，指出其蘊含著巨大生產(chǎn)力和商機：“誰掌握了大數(shù)據(jù)技術(shù)，誰就掌握了發(fā)展的資源和主動權(quán)”。2014年2月，習(xí)近平總書記在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上指出：信息資源日益成為重要生產(chǎn)要素和社會財富，要用信息流引領(lǐng)技術(shù)流、資金流、人才流。這一系列論斷體現(xiàn)出習(xí)近平總書記對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的深邃思考。

　　黨的十九大以來，黨中央對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的思考更為深入，數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的地位得到確立。2019年10月，十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，標志著我國正式進入數(shù)據(jù)紅利大規(guī)模釋放時代。2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，數(shù)據(jù)作為一種新生產(chǎn)要素首次寫入了中央文件中。我國成為全球第一個（在國家政策層面）將數(shù)據(jù)確立為生產(chǎn)要素的國家，這是中國共產(chǎn)黨的重大理論創(chuàng)新。

　　2022年至今，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展進入快車道。黨的二十大報告強調(diào)：要加快建設(shè)數(shù)字中國，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟?！皵?shù)據(jù)二十條”初步搭建了我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的“四梁八柱”，擘畫了數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的宏偉藍圖。2023年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，分階段制定目標任務(wù)，從短期確定了到2025年數(shù)字中國建設(shè)發(fā)展格局，從長期提出“到2035年數(shù)字化發(fā)展水平進入世界前列，數(shù)字中國建設(shè)取得重大成就”的發(fā)展愿景。

　　全球范圍看，主要經(jīng)濟體還沒有一個國家級機構(gòu)，專門負責(zé)數(shù)據(jù)經(jīng)濟或數(shù)據(jù)要素發(fā)展。新一輪機構(gòu)改革方案，我國率先提出組建國家數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，彰顯了我國關(guān)于數(shù)據(jù)要素的理論自信和制度自信。預(yù)計新組建的國家數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在統(tǒng)籌數(shù)據(jù)發(fā)展和安全，夯實數(shù)據(jù)要素驅(qū)動基礎(chǔ)，培育數(shù)據(jù)資產(chǎn)價格鏈等方面發(fā)揮重要作用，同時也為全球進入數(shù)字時代提供中國范式。

　　二、統(tǒng)籌構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，激發(fā)新時代第一要素生產(chǎn)力

　　當(dāng)今世界，數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的基礎(chǔ)性資源，也可以說是新時代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。我國地大物博、人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，數(shù)據(jù)要素資源稟賦居全球前列。近些年，數(shù)據(jù)產(chǎn)量保持高速增長，《國家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報告(2021)》數(shù)據(jù)顯示：2021年我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量達到6.6ZB，占全球數(shù)據(jù)總產(chǎn)量的10%，位列全球第二。數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展預(yù)示著數(shù)據(jù)市場迎來了大發(fā)展時期。但同時必須看到，我國數(shù)據(jù)要素市場化配置水平總體不高，數(shù)據(jù)交易規(guī)模遠低于西方國家，數(shù)據(jù)市場發(fā)展還面臨不少困難和瓶頸。譬如，跨省跨行業(yè)跨部門存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，還存在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度不明、定價機制不清、流通機制不暢、數(shù)據(jù)監(jiān)管和保障制度不足等問題。未來，將更多從國家層面上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、形成合力，為數(shù)據(jù)要素全鏈條管理提供基礎(chǔ)制度保障，以更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟社會發(fā)展的驅(qū)動作用。

　　（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強數(shù)據(jù)要素市場統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　改革開放以來，我國提出按勞分配與按要素分配并存的收入改革思路，結(jié)合不同發(fā)展階段特點逐步將資本、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等納入分配序列之中。其中，前幾種主要是借鑒西方經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的改革成果，而數(shù)據(jù)要素是我國在國際上首先提出的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。我國促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持和加強黨對數(shù)據(jù)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持改革創(chuàng)新、系統(tǒng)謀劃，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿數(shù)據(jù)要素各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域。通過數(shù)據(jù)管理職能集約化，資源配置集聚化，上下協(xié)同，統(tǒng)籌發(fā)力。目前，我國數(shù)據(jù)管理“九龍治水”現(xiàn)象突出，數(shù)據(jù)分級分類管理較為混亂，“數(shù)據(jù)二十條”就此特別提出：要形成政府監(jiān)管與市場自律、法治與行業(yè)自治協(xié)同、國內(nèi)與國際統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)要素治理結(jié)構(gòu)。

　?。ǘ┌l(fā)揮數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度引領(lǐng)作用

　　數(shù)據(jù)作為新生產(chǎn)要素，不同于土地、勞動、資本、科技要素，具有易復(fù)制、非均質(zhì)、非消耗、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜等新特點，特別是數(shù)據(jù)的積累從量變到質(zhì)變后，對傳統(tǒng)要素的賦能作用呈倍數(shù)增長，這對數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)權(quán)、流通、分配、治理等都提出了新的挑戰(zhàn)?！皵?shù)據(jù)二十條”有若干重大制度創(chuàng)新，需要國家層面的管理機構(gòu)牽頭完成，協(xié)調(diào)跨部門跨地區(qū)的數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，統(tǒng)籌推進實施數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

　　（三）積極探索解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度難題，構(gòu)建中國式數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系

　　從全球范圍來看，數(shù)據(jù)要素市場是一個“無人區(qū)”。因此，建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，“摸著石頭過河”的歷史經(jīng)驗和方法同樣適用。廣大干部群眾、科技工作者和企業(yè)家們在數(shù)據(jù)要素定價、流通、分配和治理上要放開手腳、敢闖敢試，探索出可執(zhí)行、可推廣的優(yōu)秀方案和經(jīng)驗?？煞e極引導(dǎo)企業(yè)和科研機構(gòu)推動數(shù)據(jù)要素相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用創(chuàng)新，鼓勵和指導(dǎo)有條件的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)先行先試。

　　建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的重要前提?！皵?shù)據(jù)二十條”創(chuàng)造性地提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度是我國構(gòu)建新型數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架方面的一次實踐探索，為下一步數(shù)據(jù)確權(quán)、登記、評估、定價、入表全鏈條管理體系的實踐落地奠定了基礎(chǔ)。

　　（四）完善數(shù)據(jù)流通制度，暢通數(shù)據(jù)大循環(huán)

　　流動的數(shù)據(jù)才能發(fā)揮更大的價值，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設(shè)數(shù)字中國，要以數(shù)據(jù)要素的充分流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)。面對內(nèi)外部數(shù)據(jù)安全風(fēng)險挑戰(zhàn)，要把推動數(shù)據(jù)要素安全可信流通、充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力作為首要目標，迎難而上，破除各種妨礙數(shù)據(jù)要素流通的堵點痛點。通過數(shù)據(jù)鏈打通產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈，切實打破數(shù)據(jù)領(lǐng)域的行業(yè)壟斷和地方割據(jù)，堅決打破“數(shù)據(jù)孤島”。以完善的數(shù)據(jù)流通制度為支撐，自上而下，著力推進數(shù)據(jù)融合，讓數(shù)據(jù)“連起來、跑起來、用起來”，統(tǒng)籌用好各類數(shù)據(jù)資源，形成數(shù)據(jù)市場生態(tài)體系。擬組建的國家數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，將從全國“一盤棋”的層面，建設(shè)合規(guī)、高效、場內(nèi)外相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。

　　（五）建立中國式數(shù)據(jù)要素分配和治理制度

　　數(shù)據(jù)要素不同于傳統(tǒng)要素，能打破時空限制，具有非獨占性、可多方重復(fù)使用等特點。建立符合我國國情的中國式數(shù)據(jù)要素分配制度，就是要保護數(shù)據(jù)要素各方的投入產(chǎn)出收益、按價值貢獻參與分配，引導(dǎo)全民共享數(shù)據(jù)要素各項權(quán)利和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利。在此基礎(chǔ)上，完善再分配調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展成果由人民共享。通過數(shù)據(jù)要素的分配與再分配調(diào)節(jié)機制，有利于統(tǒng)籌全社會數(shù)據(jù)資產(chǎn)效率與公平，消除數(shù)據(jù)鴻溝，向共同富裕目標邁進。

　　構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理制度，既要充分吸納土地、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素市場的成功經(jīng)驗，又要結(jié)合數(shù)據(jù)要素特殊規(guī)律和市場運行的現(xiàn)實需求，在實踐中尋找解決問題的金鑰匙。中國式數(shù)據(jù)治理體制機制創(chuàng)新，不能走“先發(fā)展后治理”的老路，需要謀劃構(gòu)建適配數(shù)字中國建設(shè)整體布局的新型制度框架，明確各方權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)政府、企業(yè)、個人等多方數(shù)據(jù)主體，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的共同治理。

　?。┬纬扇蚩山梃b的數(shù)據(jù)要素驅(qū)動的“中國解決方案”

　　黨的二十大報告強調(diào)：推動構(gòu)建人類命運共同體，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)。我國將數(shù)據(jù)提升到新型生產(chǎn)要素的地位，是對數(shù)字文明理解的一次質(zhì)的飛躍，順應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展潮流和人類社會發(fā)展大勢，關(guān)乎人類共同命運和福祉。面對全球錯綜復(fù)雜的競爭格局，西方發(fā)達國家立足于自身利益，試圖形成數(shù)字霸權(quán)，遏制其他國家的數(shù)字發(fā)展上升空間。對此，需要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素驅(qū)動作用，維護我國數(shù)據(jù)主權(quán)、促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，筑構(gòu)我國數(shù)據(jù)競爭新優(yōu)勢，在日趨激烈的國際數(shù)據(jù)競爭中掌握發(fā)展主動權(quán)。積極參與數(shù)字經(jīng)濟國際合作及相關(guān)規(guī)則制定，力爭構(gòu)筑全球最大的數(shù)據(jù)流動圈，讓我國數(shù)據(jù)要素發(fā)展的成果和經(jīng)驗得以廣泛認同和應(yīng)用，惠及更多國家和人民。

　　三、積極培育數(shù)據(jù)市場，形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)價格鏈

　　從全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展情況看，美歐已經(jīng)從數(shù)據(jù)立法層面走向提高數(shù)據(jù)市場競爭力和治理模式博弈層面。美國強調(diào)發(fā)揮市場作用，歐洲相對注重數(shù)據(jù)保護，但都憑借各自優(yōu)勢、立足核心利益，向全球推廣他們的治理模式。結(jié)合我國基本國情和發(fā)展階段，探索性提出構(gòu)建不同于美歐、有中國特色的數(shù)據(jù)要素市場體系，其中最重要的就是堅持數(shù)據(jù)分類分級管理，保障數(shù)據(jù)市場安全發(fā)展。該由政府管的數(shù)據(jù)一定要管住，該放開的數(shù)據(jù)一定要放開，交由市場定價?！皵?shù)據(jù)二十條”提出，建立公共、企業(yè)和個人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度，采取不同的支持發(fā)展政策。

　　從實踐來看，形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)價格鏈，既要遵循十九屆四中全會提出的“要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”的要素市場制度建設(shè)目標，發(fā)揮市場決定性作用，也需要政府發(fā)揮“有形之手”，為數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)提供理論支撐、制度支撐和技術(shù)支撐，保障和促進數(shù)據(jù)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

　?。ㄒ唬┙⒂兄袊厣臄?shù)據(jù)確權(quán)登記制度

　　數(shù)據(jù)資產(chǎn)全鏈條管理體系包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)、登記、評估、定價、入表等環(huán)節(jié)，需要出臺與之相適配的法律、財稅、金融、市場和技術(shù)支持政策。其中，數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)是這一鏈條的第一道環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)。“數(shù)據(jù)二十條”跳出“所有權(quán)歸屬”的困擾，淡化所有權(quán)，提出“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架，是結(jié)合我國實際對構(gòu)建中國式數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的有益探索。

　　在數(shù)據(jù)要素價格形成各環(huán)節(jié)中，最初由數(shù)據(jù)來源方提供或生產(chǎn)原始數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)持有方對其整理加工形成有潛在使用價值的數(shù)據(jù)資源，再經(jīng)開發(fā)者轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品參與市場流通，最后買賣雙方達成交易進入使用階段，都需要國家級的統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)要素登記平臺存證，以確認各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值增值和權(quán)益分配。應(yīng)當(dāng)說，一個科學(xué)合理的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度，能夠為全鏈條各主體權(quán)益保障提供依據(jù)，是數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估的重要參考，是數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表的核驗憑證，更是數(shù)據(jù)要素市場安全運行、有序流通的有力保障。

　?。ǘ┩苿有纬晒矓?shù)據(jù)有償使用價格鏈

　　隨著數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)深入推進，我國公共數(shù)據(jù)共享開放程度不斷提升，但仍面臨一些瓶頸。如公共數(shù)據(jù)多涉及公共利益和公共安全，存在開放成本過高、可開放范圍不確定等問題。這些固有局限一定程度上導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放比例處于較低水平，影響公共數(shù)據(jù)價值的紅利釋放。

　　《第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用?！皵?shù)據(jù)二十條”開創(chuàng)性地將公共數(shù)據(jù)使用劃分為“有條件無償使用”和“有條件有償使用”，這為形成公共數(shù)據(jù)有償使用價格指明了方向。各部門在保護個人隱私和公共安全的前提下，將有助于經(jīng)濟社會發(fā)展等相關(guān)數(shù)據(jù)，交由第三方機構(gòu)進行定制加工和增值服務(wù)，探索建立公共數(shù)據(jù)成本核算機制，通過授權(quán)運營的方式推動公共數(shù)據(jù)價格鏈形成。

　?。ㄈ┙⑹袌鲈u價貢獻企業(yè)數(shù)據(jù)價格鏈

　　據(jù)初步測算，全國企業(yè)數(shù)據(jù)要素支出規(guī)模約為3.3萬億元。如果考慮數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、質(zhì)押、融資等衍生市場，整體規(guī)?？赡艹^30萬億元?！皵?shù)據(jù)二十條”明確市場主體享有依法依規(guī)持有、使用、獲取收益的權(quán)益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報。據(jù)此，一是要引導(dǎo)大型國有企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)等提高數(shù)據(jù)供給積極性，為數(shù)據(jù)要素市場注入活力；二是鼓勵探索數(shù)據(jù)授權(quán)使用新模式，促進數(shù)據(jù)雙向授權(quán)，賦能中小微企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；三是加強數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化水平，包括數(shù)據(jù)采集、評估和計價環(huán)節(jié)的標準制定，促進企業(yè)數(shù)據(jù)流通，形成由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的企業(yè)數(shù)據(jù)價格鏈。

　?。ㄋ模┨剿魇芡姓叽頇C制，形成個人數(shù)據(jù)價格鏈

　　過去，受傳統(tǒng)觀念、法律法規(guī)和技術(shù)手段等方面限制，我國在個人數(shù)據(jù)保護、使用和獲益方面面臨較大挑戰(zhàn)。個人作為數(shù)據(jù)要素的重要提供者，理應(yīng)獲得其貢獻價值的相應(yīng)收入分配。2021年頒布的《中華人民共和國個人信息保護法》，為我國構(gòu)建個人數(shù)據(jù)授權(quán)機制，形成個人數(shù)據(jù)價格創(chuàng)造了條件?！皵?shù)據(jù)二十條”提出的受托者代表個人利益，就是一個平衡個人數(shù)據(jù)“保護”與“收益”的可行手段。通過“個人數(shù)據(jù)信托”機制，由第三方受托者代表個人利益，進而對個人數(shù)據(jù)進行采集、加工和使用。其核心是在保障個人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提下，豐富個人資產(chǎn)類型，打通個人數(shù)據(jù)匯入公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)的渠道，實現(xiàn)價值增值，再通過市場機制實現(xiàn)個人數(shù)據(jù)參與收益分配，最終形成個人數(shù)據(jù)價格。

　?。ㄗ髡撸罕R延純 國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心主任；來源：《價格理論與實踐》2023年第3期）